Cuba – Estados Unidos

AYERBE, L. F. Cuba – Estados Unidos: De Monroe a Reagan. In: ______ A Revolução Cubana. São Paulo: Editora Unesp, 2004, p. 41-57.

América para os Americanos

• Embora marcada pelo isolacionismo no século XIX, a política externa dos EUA estendeu esse conceito a toda a América Latina, criando a Doutrina Monroe em 1823, que fixava limites à intervenção de potências europeias no continente.
• A Doutrina Monroe foi invocada explicitamente de 1823 a 1904, mas nunca deixou de integrar o pensamento dos formuladores da política exterior norte-americana. Durante esse período são formulados cinco corolários, sendo o mais famoso o de Theodore Roosevelt, de 1904, conhecido como Big Stick, utilizado para solucionar a questão da dívida externa da Venezuela, com seus portos bloqueados por esquadra de navios ingleses, alemães e italianos.
• Theodore Roosevelt era influenciado pelas ideias de Mahan sobre geopolítica do poder naval e controle marítimo, daí a importância que os EUA passam a dar para a região do Caribe, considerada estratégica; segundo o autor, uma “terceira fronteira”.
• O governo Theodore Roosevelt (1901-1909) será marcado por uma tentativa de hegemonia na região do Caribe. Em 1903, embasados na Emenda Platt, instalaram uma base militar em Cuba, em Guantánamo. A pedido do presidente cubano Estrada Palma, em 1906 os EUA ocupam Cuba pela segunda vez, para derrotar a “Revolução de Agosto” do Partido Liberal, abandonando a ilha somente em 1909.
• Nos anos 1930, com Franklin Roosevelt na presidência, as relações hemisféricas foram pautadas pela “boa vizinhança”, a qual sofreu algumas adaptações com o desfecho da Segunda Guerra Mundial, contexto em que os EUA passam a pressionar as nações latino-americanas para um envolvimento com os aliados e uma tentativa de proteção da região contra o Eixo, promovendo o isolamento de governos simpáticos ao nazifascismo.

Os Desafios do Mundo Bipolar

• A Revolução Cubana se torna emblemática para os EUA no pós-Segunda Guerra, porque neste contexto eles se preocupavam com a possibilidade de expansão do bloco soviético e faziam o possível para contê-lo.
• O governo Eisenhower (1953-61) perseguiu esses objetivos ao derrubar o primeiro-ministro do Irã em 1953, em razão de sua política nacionalista com relação ao petróleo; e ao intervir na Guatemala contra o presidente eleito em 1954, que ao realizar reforma agrária, contrariava aos interesses da United Fruit.
• O governo Kennedy (1961-63) gera uma inflexão no intervencionismo de Eisenhower, segundo o autor, e propõe a promoção de reformas econômicas e sociais, embora sem abandonar políticas preventivas e repressivas. Essa iniciativa foi cristalizada na Aliança para o Progresso (ALPRO) de 1961, criada para a implementação de políticas de reformas estruturais na América Latina e Caribe. Quanto à prevenção de novas revoluções como a cubana, reforçou-se a política de treinamento e aparelhamento das forças repressivas.
• Entretanto, em abril de 1961 os EUA colocam em prática o plano de intervenção em Cuba, deixado pela administração anterior. Uma expedição partindo da Guatemala invadiu a Baía dos Porcos e foi rapidamente derrotada pelas forças cubanas, que fizeram prisioneiros. O fracasso da invasão desencadeia um “processo de radicalização nas relações entre Cuba e os Estados Unidos”. (p. 49)
• No final de 1961, Kennedy autoriza a Operação Mangusto, envolvendo ações clandestinas de sabotagem, guerra econômica e atentados contra autoridades. Cuba torna-se uma obsessão no interior da administração Kennedy e isso só se intensifica com a descoberta de mísseis soviéticos na ilha. Em outubro de 1962, os EUA impõem o bloqueio naval a Cuba, incluindo barcos comerciais. O fim da crise dos mísseis se deu através da negociação, em que a URSS comprometeu-se a retirar os armamentos e os EUA comprometeram-se em não invadir Cuba.
• A questão que se impõe, segundo o autor, é o fato de novamente, assim como na guerra pela independência de 1898, Cuba não ter participação nas negociações para o desfecho da crise, mesmo sendo um episódio que afetava seu destino como “nação soberana”. (p. 51)
• Finda a crise dos mísseis, Kennedy retoma as ações encobertas contra Cuba, que previam diversas modalidades de atentados terroristas, os quais não foram implementados, embora em 1963 o governo autorizasse algumas operações de sabotagem.
• Che Guevara irá criticar a ALPRO na reunião da OEA em 1961, argumentando que o foco da iniciativa não era o desenvolvimento econômico da região, mas apenas suprir deficiências básicas. Segundo sua visão otimista, Cuba poderia crescer 10%, enquanto a OEA projetava um crescimento de 2,5% para a América Latina e Caribe.
• Após o assassinato de Kennedy, assume o vice-presidente Lyndon Johnson (1963-69), cujas preocupações recaem cada vez mais sobre o Vietnã, enquanto na América Latina reforçam-se as saídas não institucionais, com o apoio do Pentágono e da CIA no combate encoberto aos inimigos dos EUA. Nesse período a via do militarismo irá recair em golpes na Argentina, Brasil, Peru, Bolívia, Guatemala, Honduras e República Dominicana.

A retomada da hegemonia norte-americana

TAVARES, M. C. A retomada da hegemonia norte-americana. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 5, n.º 2, p. 5-15, abril-junho, 1985.

• Até o final dos anos 1970 parecia impossível aos EUA, segundo a autora, conseguirem reafirmar sua hegemonia, mesmo sendo potência dominante. Conseguiram evitar que surgissem dois polos de poder econômico: na Europa, a Alemanha, e na Ásia, o Japão, ambos submetidos aos interesses americanos.
• Outras circunstâncias da década de 1970 pareciam corroborar com a tese de que os EUA não conseguiriam reafirmar sua hegemonia:
  • o sistema bancário privado operava totalmente fora do controle dos bancos centrais.
  • o sub-sistema de filiais transnacionais operava divisões regionais de trabalho intra-firma, à revelia dos interesses americanos, o que gerava acirramento inter-capitalista, também desfavorável aos EUA.
  • a inexistência de um polo hegemônico na economia mundial estava desestruturando a ordem criada no pós-guerra.
• Os EUA tentaram reverter isso através da diplomacia do dólar forte (1979): não permitiriam mais a desvalorização que vinha ocorrendo desde 1970 e declararam que o dólar se manteria como padrão internacional, restaurando a hegemonia de sua moeda. Essa restauração teve como custo uma recessão que durou 3 anos, quando houve violenta elevação da taxa de juros.
• Diante de um intenso confronto de interesses e conflitos internos, os EUA fizeram e continuam fazendo uma política de várias faces visando a sua recuperação econômica, a partir dos anos 1980 com Reagan: utilizaram uma política keynesiana “bastarda”, “de cabeça para baixo”, combinada com política monetária dura.
• Política contraditória: redistribuía a renda em favor dos ricos, aumentava o déficit fiscal e elevava a taxa de juros. Foi isso que fez os americanos se recuperarem e, além disso, submeterem os seus parceiros a desafiar militar e economicamente seus adversários.
• O FED conseguiu retomar o controle do sistema bancário privado internacional, ao manter uma política monetária dura e forçar a supervalorização do dólar. Isso porque, depois da crise do México, o crédito interbancário moveu-se para os EUA e o sistema passou para o controle do FED. Assim, todos os grandes bancos internacionais estavam em NY financiando obrigatoriamente o déficit fiscal americano.
• Os EUA apresentam, então, um déficit fiscal estrutural, decorrente de política financeira e armamentista “agressivas” e “imperiais”. O componente financeiro do déficit é crescente devido à rolagem da dívida pública, que se torna único instrumento de o país obter liquidez internacional forçada e canalizar movimento de capital bancário japonês/europeu para o mercado monetário americano.
• De 1979 a 1981 os países relutaram em aderir a política ortodoxa americana, mas acabaram se submetendo, ou seja, ficaram todos alinhados em termos de políticas cambial, taxas de juros, monetária e fiscal. Todos os países foram obrigados a adotar políticas monetárias/fiscais restritivas e superávits comerciais crescentes, diminuindo potencial de crescimento endógeno e convertendo déficits públicos em déficits financeiros.
• Japão: país que mais adotou políticas heterodoxas no pós-guerra e agora seu mercado financeiro está totalmente atrelado ao americano, situação que só pode mudar se o sistema bancário americano entrar em turbulência ou o dólar desvalorizar.
• 1982-84: os EUA dobraram seu déficit comercial a cada ano e, junto com o recebimento de juros, permitiu que absorvessem transferências reais de poupança do resto do mundo. Suas relações de troca melhoraram e os custos internos caíram, diante do bom desempenho das importações. Estão modernizando sua indústria de ponta a baixo custo com equipamentos de último tipo e capitais de risco de toda parte do mundo.
• Os EUA não precisavam de uma divisão internacional do trabalho (DIT) que os favorecesse, pois tinham uma relação econômica especial com o resto do mundo, exportavam e importavam basicamente tudo, mas agora (1985) usam sua hegemonia para instaurar uma DIT em seu benefício exclusivo e refazer sua posição como centro tecnológico dominante.
• Observando-se a estrutura de investimentos de 1983/1984, percebe-se que os EUA estão concentrando esforços no desenvolvimento dos setores de ponta e submetendo a velha indústria à concorrência internacional de seus parceiros.
• Obtêm apoio dos seus sócios exportadores, graças ao enorme déficit comercial e à retomada do crescimento; garantem apoio dos banqueiros graças às altas taxas de juros; e, garantem sua posição para o futuro com as joint-ventures dentro do país, que também ajudam a recuperar a economia.
• A recuperação econômica americana está sendo feita com a técnica latino-americana/japonesa: financiamento do investimento com base no crédito de CP, endividamento externo e déficit fiscal. Não há inflação porque a moeda é hegemônica e sobrevalorizada. Estão usando, portanto, técnicas heterodoxas.
• A heterodoxia também se manifesta na política orçamentária: trocaram despesas com bem-estar social por armas e fizeram redistribuição de renda em favor dos ricos, reduziram a carga tributária sobre a classe média e eliminaram impostos sobre juros pagos aos bancos para compras de consumo durável.
• O endividamento das famílias passou a ser um bom negócio, porque parte da carga financeira da dívida é descontada no imposto de renda. Tomou-se muito crédito de CP para o ramo imobiliário e de bens duráveis, além de os EUA terem financiado investimentos no terciário e na indústria de ponta.
• A taxa de juros estava em declínio por três motivos: absorção de liquidez internacional, posição menos ortodoxa do FED e queda da inflação. A queda da inflação é em virtude da baixa dos custos internos provocada pela sobrevalorização do dólar e pela concorrência das importações.
• Desde 1982, as rendas de americanos no exterior não cobriam o déficit em transações correntes, porém a entrada de capitais estrangeiros fez essa cobertura. Aumentou o investimento em capital de risco e basicamente toda Europa e Japão estavam investindo nos EUA, gerando uma taxa de crescimento entre 7 e 8%.
• Havia agora um excesso de capital e de “poupança externa”, devido ao resto do mundo ter obedecido à política conservadora (sincronização das políticas ortodoxas), que significou manter níveis baixos de investimento e de crescimento e forçar as exportações. Então nesse momento todos os países estavam com superávits menos os EUA.
• Ao abrirem sua economia, provocaram maciça transferência de capitais do resto do mundo para os EUA e exatamente isto permite fechar o déficit estrutural financeiro do setor público. A novidade é que agora todo o mundo estava financiando o Tesouro, os consumidores e investidores americanos, ocorrendo transferência de “poupança real”.
• Muitos pensavam que a alta taxa de juros frearia os investimentos, porém os americanos não estavam financiando o investimento através do mercado de capitais; o mercado relevante é o monetário; eles estavam substituindo o tradicional endividamento de LP por crédito de CP ou recursos próprios e capital de risco.
• Os juros podiam baixar desde que mantivessem um ligeiro diferencial com os países europeus, isso porque a dívida pública americana estava sendo financiada por uma corrida de todos os capitais bancários do mundo para os EUA.
• Os EUA não precisam resolver seu problema de financiamento interno enquanto a taxa de crescimento dos países europeus for inferior à taxa americana. Até então os países do resto do mundo estavam investindo preferencialmente nos EUA, enquanto as políticas nacionais destinam-se a segurar as estruturas produtivas industriais.
• Entretanto, ao mesmo tempo em que aumentava a concorrência inter-capitalista, via-se uma melhora na eficiência das indústrias modernas do Japão e de alguns países da Europa. Mas paralelamente os EUA aproveitavam essa situação modernizando sua estrutura produtiva às custas por exemplo da América Latina.
• Japoneses e europeus responderam aliando-se forçosamente aos Estados Unidos. A Europa continuava paralisada e alinhada por questões de segurança e estratégia, mas também por sua incapacidade de fazer uma política econômica comum na época.
• Caso os EUA consigam manter sua política até 1988, a retomada da hegemonia terminará convertendo a economia americana numa economia “cêntrica” e não apenas dominante:
  • será uma década de absorção de liquidez, capitais e crédito do resto do mundo;
  • terão alcançado crescimento à custa da estagnação relativa de seus competidores capitalistas;
  • terão financiado modernização do terciário e de seu parque industrial aproveitando as “economias externas” (periferia ou não).
• Os problemas estruturais americanos dizem respeito ao reajuste de sua infraestrutura básica, o que requer processo prévio de consolidação bancária e de reestruturação da dívida interna americana.
• Se os EUA fizerem uma “reciclagem” da sua estrutura financeira, então o dólar poderia deslizar outra vez. Isso não era recomendável até 1988, pois o dólar desvalorizando geraria fuga maciça de capitais e o sistema financeiro poderia quebrar.
• Situação do Brasil se essas hipóteses se confirmarem:
  • condenado a renegociar a dívida externa ano após ano;
  • se verá forçado a pagar pelo menos parte dos juros aos banqueiros internacionais e tentar capitalizar a outra parte;
  • o país precisaria acumular um superávit comercial equivalente ao montante de juros devidos: isso não ocorria porque mantínhamos um superávit com os EUA superior à remessa de juros aos banqueiros americanos, mas inferior ao pago ao conjunto do sistema bancário internacional;
  • o país está totalmente subordinado à política econômica americana em política de exportação, cambial e de dívida e é forçado a fazer exatamente o contrário dos EUA, perdendo nas relações de troca e inflação.
  • em alguns mercados somos supridores de 2ª linha de produtos agrícolas, nos espaços abertos pelas flutuações cíclicas da oferta americana, aí onde a concorrência será mais acirrada pelo mercado americano.
• Do ponto de vista do IED (investimento estrangeiro direto) americano, a prioridade são os setores de informática, bancos e armas, sobre os quais pretendem ter uma hegemonia incontestável e que apresentam maiores probabilidades de expansão no LP, para capitais americanos já sediados no país.
• A autora deixa no ar, por fim, um questionamento sobre a soberania brasileira (“devedor soberano”) diante de sua dívida externa sem ceder nos seus próprios interesses, em suma reconhecer a realidade mundial, sem se deixar intimidar por ela.

Sobre o Poder Global

FIORI, J. Sobre o poder global. Novos estudos. São Paulo: CEBRAP, v. 73, p. 61-72, nov. 2005.

• Gilpin e Kindleberg formularam na década de 1970 a tese que daria origem à “teoria da estabilidade hegemônica”, de natureza claramente normativa, embora se apoiasse em uma leitura teórica e comparativa da história do sistema capitalista. Kindleberg afirmou que “uma economia liberal mundial necessita de um estabilizador e de um só país estabilizador (…) que provesse o sistema mundial de alguns bens públicos indispensáveis”, enquanto Gilpin conclui que a cooperação econômica internacional “mostra-se extremamente difícil de ser alcançada” na ausência de uma potência liberal dominante.
• Passou-se a usar o conceito de “hegemonia mundial”, no sentido de um poder acima dos demais; ou, numa visão mais gramsciana, um poder global legitimado pelos demais Estados, graças à eficácia de sua governança mundial.
• A tese não era completamente nova, pois Carr já havia chegado à conclusão de que “a condição da legislação internacional é o supra-Estado”, ao discutir o problema da manutenção da paz entre Estados soberanos.
• Aron, por sua vez, chegava a conclusões semelhantes, quando afirmou que não haveria paz mundial “enquanto a humanidade não tivesse se unido num Estado universal”.
• Todos esses autores reconheciam a necessidade de algum tipo de poder político supranacional como condição de uma ordem mundial estável, política ou econômica.
• A teoria da estabilidade hegemônica foi criticada na década de 1980, na medida em que se demonstrou historicamente que o comportamento dos países hegemônicos se orientou pelos seus próprios interesses nacionais, por vezes agindo mais como obstáculos do que condição da estabilidade internacional.
• Susan Strange mostra que as crises sistêmicas têm sido causadas mais por fatores internos à economia e à sociedade do país hegemônico do que pelo comportamento dos países que usufruem o sistema.
• Após a segunda metade da década de 1980, o mundo esteve sob a liderança incontestável de uma só potência: os Estados Unidos, que atuaram ativamente para promoção de ideais neoliberais, além de deterem um poder incontrastável nos planos industrial, tecnológico, militar, financeiro e cultural. Mesmo assim, o mundo viveu nesse período grande instabilidade sistêmica, no campo financeiro e político-militar.
• A tese de Kindleberger e Gilpin gerou um intenso debate acadêmico sobre os conceitos de “hegemonia mundial” e mais tarde de “governança global”. De um lado, os realistas (Gilpin, Kindleberger, Carr), que discutiam o poder dos Estados hegemônicos e suas formas de gestão global, baseadas na capacidade material e no controle de recursos estratégicos; os estruturalistas (Susan Strange), que reconheciam a existência de “poderes estruturais globais”, controlados por sucessivas potências dominantes e capazes de induzir comportamentos coletivos; os marxistas (Wallerstein, Arrighi), com o conceito de “moderno sistema mundial”, concluindo que os Estados nacionais europeus só não chegaram ao caos político e econômico graças a três potências hegemônicas (Holanda, Inglaterra e EUA), cada uma a seu tempo na história; neomarxistas (Negri, Hardt), apresentam o conceito de “supra-estrutura política”, uma economia mundial que já teria sido globalizada pela ação desnacionalizante do capital. De outro lado, os liberais (Nye, Keohane), pais da ideia de “governança global”, defendiam uma nova ordem política e econômica global estabilizada por “regimes supranacionais” legítimos, capazes de funcionar na ausência de potências hegemônicas.
• A teoria da estabilidade hegemônica é contestada, e os conceitos de “hegemonia” e “ciclos econômicos” se associam a uma visão funcionalista do sistema mundial, como se o hegêmona fosse uma exigência funcional do sistema político criado em Vestfália e do sistema econômico criado pela expansão e globalização das economias europeias.

Origem e expansão do poder e da economia globais

• Braudel: os primeiros mercados e economias nacionais foram obra do poder e uma estratégia política do Estado, que extraiu o novo espaço econômico da economia-mundo europeia.
• Marx: todos os métodos usados para a expansão da acumulação originária se valeram do poder do Estado. Nesse novo contexto econômico, “a dívida pública se converte numa das mais poderosas alavancas da acumulação originária”.
• Relação poder-dinheiro: muito antiga e remonta ao norte da Itália, onde nasceu o sistema bancário moderno; eram relações de endividamento pessoal do príncipe com uma casa bancária de qualquer nacionalidade.
• Marx descreve sobre a Inglaterra do século XVII uma relação diferente entre poder e dinheiro:
  • relação de endividamento entre o Estado e bancos de uma mesma economia nacional;
  • a dívida pública torna-se interna e se transforma na base do sistema bancário e de crédito;
  • nasce o “interesse nacional” (econômico e político) → força propulsora da acumulação de poder e riqueza, além das fronteiras. Essa expansão criará as bases materiais de uma nova economia mundial.
• A Inglaterra não estava só, já havia um sistema político-estatal europeu, consolidado na Paz de Vestfalia (1648), que consagrou o princípio da “soberania nacional”. Isto, no entanto, criou um sistema de poder anárquico e uma forma primitiva de governança supranacional.
• Esse novo sistema estatal nasceu competitivo, motivado pela possibilidade permanente de guerra. Muitos países passam a imitar o modelo inglês, embora sem o mesmo sucesso, daí a multiplicação de economias nacionais.
• Portanto as primeiras economias nacionais nasceram de uma estratégia de guerra defensiva dos primeiros Estados europeus e depois se converteram em uma imposição do sistema político interestatal. A regra era continuar e intensificar a competição político-militar entre seus Estados-membros.
• Desde o início esse sistema esteve sob o controle compartido ou competitivo de uns poucos Estados que impuseram aos demais sua liderança política, militar e econômica. Tratava-se de um sistema fechado e hierárquico.
• Por que surge ao longo da história desse sistema político a vontade imperial de expansão?
  • Tilly: aqueles que possuíam meios de coerção garantiam uma área segura e uma zona-tampão para proteger essa área, mas quando as potências entravam em choque quanto a tal área, o resultado era a guerra. Para Fiori, no entanto, a guerra não é consequência da expansão territorial, mas sua principal causa.
  • Elias: toda grande potência estará sempre obrigada a seguir expandindo seu poder, mesmo em épocas de paz.
• O sistema político e econômico mundial foi uma criação do poder: do poder expansivo de alguns Estados/economias europeias que se transformaram no grupo das grandes potências. Somente no século XX o sistema incorporou potências extra-europeias (EUA e Japão).
• O sistema mundial não existiria na sua forma atual caso não tivesse ocorrido o casamento entre Estados e economias nacionais.
• A partir daí, a globalização surge como processo e resultado da competição secular entre esses Estados e economias nacionais.
• Trata-se de um movimento que avança sempre liderado por algum Estado/economia nacional, por isso nunca se completa, sempre se depara com as demais “vocações imperiais” do sistema.

Possibilidades e limites de uma “governança mundial”

• O sistema mundial é movido por duas forças político-econômicas contraditórias. Por um lado, há a tendência na direção de um império ou Estado universal, no sentido de um império imposto por um Estado aos demais; no entanto, impérios não se interessam em operar dentro de um sistema internacional, pois aspiram a ser o próprio sistema. Por outro lado, há a contra-tendência aos projetos imperiais, no sentido da anarquia de Vestfália que recusa qualquer poder superior às soberanias.  ⇒ dinâmica contraditória.
• A história mostra que não houve império mundial, tampouco houve o caos, porque o sistema se hierarquizou e criou formas individuais ou coletivas de gestão supranacional da paz, da guerra e da economia.
• A hegemonia mundial sempre foi e será uma posição de poder disputada e transitória, não resultado de qualquer consenso. Logo, a posição hegemônica é uma conquista do Estado mais poderoso num certo momento e ao mesmo tempo indica a posição ascendente desse Estado rumo ao império mundial.
• Quando ocuparam essa posição transitória é que os países hegemônicos puderam exercer as funções de um governo global, mais ou menos favorável aos demais membros do sistema.
• Só houve hegemonia mundial quando ocorreu convergência de interesses e valores da potência ascendente com os das demais grandes potências e isso ocorreu apenas em dois momentos da história:
  • 1870-1900: hegemonia britânica;
  • 1945-1973: hegemonia americana.
• Nesses momentos de convergência e harmonia de interesses que existiram “regimes internacionais” e instituições multilaterais eficazes.
• Na ausência de harmonia e convergência de interesses, a governança mundial suporia a existência de um único sistema político, mas no sistema mundial a única possibilidade de ocorrer isso seria com um império, o que é oposto de um sistema internacional.
• O único período em que foi tentado o exercício de uma governança global, com base num sistema de regimes e instituições supranacionais foi durante a hegemonia dos Estados Unidos. Porém os EUA sempre foram um país fechado, diferentemente da Inglaterra, e aceleraram seu processo de globalização só na segunda metade do século XX, quando exerceram seu poder político para organizar uma ordem mundial. Isso se deveu muito mais à ameaça da Guerra Fria do que uma opção por um regime democrático de governança internacional.
• Em 1980, os EUA abandonaram o sistema de Bretton Woods, sem levar o sistema a qualquer crise terminal, pelo contrário, destravou a vocação imperial americana, acumulando ganhos de poder com o novo sistema monetário.
• Em 1991, com o desaparecimento da bipolaridade, desapareceu a base ética-ideológica que unia as potências capitalistas, desfazendo-se a convergência de interesses econômicos entre as grandes potências.
• Desde 2000, há uma volta à tendência anárquica do sistema; a vitória do liberalismo vem cedendo lugar à defesa dos interesses nacionais e das zonas de influência das potências.
• Para Fiori, “sob todos os pontos de vista, o mundo nunca esteve tão longe de qualquer coisa que se possa chamar de hegemonia ou ordem mundial”, porque a potência imperial do presente (EUA) não parece estar preocupada com o sistema, mas sim com manter seus interesses econômicos e políticos e os demais países dedicam-se a redefinir seus interesses e espaços de influência.
• A ideia ou projeto de governança mundial segue sendo uma utopia política válida, mas não uma realidade provável.

Da Teoria à Análise Política: Guerra do Iraque ou do Reordenamento Unipolar?

DINIZ, E. Da teoria à análise política: guerra do Iraque ou do reordenamento unipolar?. Cena Internacional, Brasília, v. 7, n. 2, p. 4-21, 2005.

• A Guerra do Iraque (2003) não pode ser vista como um fenômeno isolado, mas sim dentro do quadro geral da política internacional.
• A abordagem adotada é a do realismo ofensivo. Tal abordagem recai sobre o conceito de balança de poder, entendido como a distribuição de recursos entre os atores do sistema internacional. Tais recursos são capacidade bélica e econômica. Essa distribuição de poder pode ser vista do ponto de vista global (ou sistêmico), quando afeta todos os atores do SI, ou regional, quando afeta membros de regiões específicas, mais afetados pelo sistema ao invés de o afetarem.
• A balança de poder é classificada de acordo com a quantidade de polos (atores principais).
  • Bipolaridade: balança de poder dominada por duas potências de poderio equivalente. Grau relativamente baixo de tensão, o balanceamento é eficiente pois não há tentação de se fazer buckpassing (transferir custos e riscos) e uma potência contrabalanceia a outra.
  • Multipolaridade equilibrada: sistema dominado por 3 ou mais potências onde o poder é quase equitativamente distribuído, não havendo espaço para ascensão de um hegêmona potencial. A tensão é mais alta que na bipolaridade, pois há desconfiança entre os aliados de que algum possa tentar buckpassing para evitar desgastes ou para sair privilegiado na balança regional.
  • Multipolaridade desequilibrada: sistema dominado por 3 ou mais grandes potências, sendo uma delas o hegêmona potencial. A tensão é máxima, pois há o temor das potências de que o hegêmona potencial torne-se de fato hegêmona regional, ou de que este domine todos os demais. Todas se sentem ameaçadas, por isso agem em conjunto. Os custos de não conter o hegêmona potencial são altos, mas os custos de tentar contê-lo são igualmente grandes. O balanceamento tende a ser ineficiente, só ocorrendo tardiamente, quando o hegêmona potencial deslanchar rumo à hegemonia regional.
  • Unipolaridade: uma única potência é tão superior a ponto de inviabilizar a formação de uma coalizão que a contrabalanceie. A unipolaridade favoreceria a ausência de guerra e níveis baixos de competição por prestígio e segurança, porque a potência dominante possui vantagens que minimizam disputas por hegemonia e que reduzem a incisividade da balança de poder global entre os principais atores. Como consequência, há um crescimento em importância relativa das balanças de poder regionais, o que geraria uma competição, não fosse o fato de que a potência unipolar não mede esforços pra manter o status quo. A questão global da balança de poder tende a ser exercida pelo único polo do sistema.
• Expectativas para o comportamento de um sistema internacional unipolar:
  1. quando o único polo é intervencionista para adequar a ordem internacional aos seus interesses, há uma tendência à baixa ocorrência de guerras entre potências regionais nas áreas de interesse da potência unipolar.
  2. quando a potência unipolar não é intervencionista pode ocorrer guerras entre potências regionais e o surgimento de uma ou mais potências candidatas a polo, o que alteraria o sistema.
• Uma postura ativa e intervencionista por parte da potência unipolar recai no risco de se mobilizar recursos muito além da sua capacidade, o que a deterioraria e poderia levar a transformação do sistema. Para evitar isso, ela deixa a cargo das potências regionais a manutenção das balanças dessas regiões, apenas intervindo caso perceba a ascensão de um possível hegêmona → age como balanceador externo.
• Porém há o risco de a balança regional se alterar antes que a potência unipolar perceba. Pode ocorrer de uma potência regional ser bem sucedida na sua busca por hegemonia antes que a potência unipolar (balanceador externo) possa atuar para intervir. Para evitar isso, a principal potência teria que ter uma postura intensa e permanentemente intervencionista, o que acarreta em altos custos e no risco de superextensão (overstretching).
• A potência unipolar enfrenta um dilema:
  • diminuir os riscos de superextensão e enfraquecimento relativo → aumenta os riscos de súbita transformação das balanças regionais e deteriora a posição de único polo do sistema.
  • diminuir os riscos de súbita transformação das balanças regionais e de deterioração de sua posição como único polo → aumenta os riscos de superextensão e enfraquecimento relativo.
• Como enfrentar esse dilema?
  • hierarquizando as balanças regionais: quais exigem maior intervencionismo, quais podem ser observadas à distância;
  • maximizando e ampliando suas vantagens econômicas: aumenta sua capacidade de atuação;
  • distribuindo para outros atores internacionais parte dos custos de sua atuação.
• Prioridades gerais da potência unipolar:
  1. impedir a multipolaridade desequilibrada em balanças de poder hegemônicas;
  2. impedir a transformação de multipolaridade equilibrada em desequilibrada;
  3. transformar multipolaridades desequilibradas em equilibradas;
  4. explorar de fora a competição regional em multipolaridades equilibradas e bipolaridades.
• A maximização da eficiência econômica, para a potência unipolar, se dá através da liberalização do comércio mundial, pois ela tende a se beneficiar mais que os demais atores e contribuir para manter sua posição privilegiada.
• A distribuição dos custos de monitoramento e verificação da conduta alheia podem ser feitos com a ajuda de organismos multilaterais, com os quais se distribuem os custos do monitoramento de comportamentos e processos potencialmente desfavoráveis a ela. Por isso a contribuição da potência unipolar a esses organismos é sempre muito maior que a dos demais membros.
• As instituições multilaterais só servem à potência unipolar quando estas tornam mais fácil o atendimento de suas necessidades de segurança. Quando se tornam obstáculos aos objetivos da potência unipolar, esta tende a se desinteressar, desconsiderá-las ou abandoná-las.
• Por que os outros países participam desses organismos? A contribuição desproporcional da potência unipolar oferece mais benefícios aos demais membros do que a ela, mas ela o faz porque tem interesse no funcionamento da instituição e em questões menos críticas pode fazer algumas concessões. Logo, os países menores encontram nas OIs espaços de influência sobre a principal potência do sistema.
• Alianças: envolvem dois custos políticos para cada ator – 1) redução da liberdade de ação; e 2) engajamento na defesa do interesse alheio.
  • Interesses da potência unipolar: aliados são importantes para ter acesso facilitado às balanças de poder regionais, a recursos críticos e à inteligência de atores regionais relevantes.
  • Interesses dos demais atores da aliança: risco de ter sua autonomia cerceada por um ator regional poderoso, logo, prefere aliança com a potência unipolar extra-regional; possibilidade de explorar a potência unipolar, que tende a arcar com os custos da segurança de aliados; risco de que sem a potência unipolar se veja em meio a competição por segurança ou liderança.
• O engajamento da potência unipolar com aliados regionais está condicionado à importância relativa das balanças de poder regionais.
• Principais preocupação dos Estados Unidos como potência unipolar:
  1. ressurgimento da Rússia como ator assertivo na Europa e na Ásia: caso superasse seus problemas internos, a Rússia ainda enfrenta a competição com a China ao sul e com a Europa a oeste, sendo essa caracterizada pela forte presença dos EUA na região e com aliados, e a obsolescência do seu arsenal nuclear.
  2. fortalecimento da China, econômica ou militarmente: o autor aponta que ainda seria necessário um longo período para alcançar os EUA em termos econômicos, além do ponto de vista militar, onde enfrenta a competição da Rússia ao norte e da Índia ao sul, o que limita sua capacidade de concentrar esforços na competição com os EUA.
  3. Europa efetivamente unificada politicamente: a rejeição à Constituição em 2003 é um indício que a unidade política da Europa está distante. Ainda, a maioria dos países europeus depende em capacidade bélica dos EUA através da OTAN e sua presença no continente limita a competição EUA-UE.
  4. surgimento de um hegêmona no Oriente Médio: região crucial por seu impacto no recurso crítico energia (petróleo), com dois atores regionais significativos (Irã e Iraque). Caso algum se tornasse potência regional, desestabilizaria o preço do petróleo, afetando a economia americana e mundial. Era a balança de poder regional mais crítica aos EUA.
• Entretanto, nenhumas dessas preocupações estava no topo da agenda política dos EUA, por estarem em uma posição muito confortável, em 2001 (antes de 11/09), em relação aos demais países, econômica e militarmente.
• Os atentados de 11 de setembro revelaram uma vulnerabilidade americana até então só conhecida pelos círculos acadêmicos na área de defesa e segurança. Passaram a se preocupar com o que poderia ter acontecido: uso de armas químicas ou biológicas e até armas de destruição em massa (ADMs).
• A questão da segurança foi para o topo da agenda política estadunidense e fundiu-se em duas agendas:
  1. a imediata: enfrentamento da ameaça terrorista e risco de ADMs.
  2. a sistêmica: preservação da posição americana no longo prazo (política de poder).
• Isso significou na prática uma preocupação dos EUA em preservar seu status de supremacia militar e a ação preemptiva contra Estados que possivelmente apoiassem grupos terroristas ou estivessem desenvolvendo AMDs.
• A aliança feita pelos EUA inventou uma falsa ameaça de AMDs para invadir o Iraque? Alguns pontos devem ser observados:
  1. o mesmo relatório que afirmou não encontrar AMDs no Iraque, também constatou que ele poderia produzir grandes quantidades de gás mostarda. Isso, porém, não foi constatado pela Comissão da ONU que inspecionou o país.
  2. até setembro de 2002 as avaliações sobre os programas iraquianos convergiam, mesmo entre países resistentes à guerra. A diferença residia em como lidar com a situação e na avaliação da capacidade dos inspetores da ONU identificarem as irregularidades.
  3. antes da guerra, a avaliação de que o Iraque estaria reconstituindo seus estoques foi corroborada por dois estudos independentes, isso incluía a possibilidade de armas nucleares. Concordaram ainda que os programas não tinham como ser grandes e a quantidade de ADMs também seria pequena.
• Um dos inspetores, no entanto, emitiu opinião diferente argumentando que “dada a alta qualidade das inspeções de monitoramento e verificação então em curso, qualquer tentativa do Iraque de reconstruir seus programas não passaria despercebida”.
• Por que o Iraque e não o Irã ou a Coreia do Norte? Porque a balança de poder do Oriente Médio tornou-se prioritária para os EUA após o 11/09 e também pela posição geográfica e estratégica do Iraque.
• O Oriente Médio era uma das áreas mais críticas para os EUA por que:
  • possui um recurso crítico de importância central: petróleo;
  • possui intensa competição regional;
  • potencial de proliferação de AMDs e lançadores de mísseis de longo alcance;
  • presença de grupos não-estatais com capacidade de emprego da força em escala internacional, ou contra aliados dos EUA;
  • potencial de convergência entre vários desses fatores.
• Petróleo do Oriente Médio: a questão não era controlar os poços iraquianos, mas impedir que algum país da região controlasse os preços internacionais, ocupando poços dos vizinhos ou influenciando demais produtores. Por esse motivo o petróleo aumenta dramaticamente a importância da balança de poder no OM.
• O Oriente Médio é uma região instável e o Iraque tinha papel nessa instabilidade. Era um fator crítico para os EUA alterar a balança de poder no OM diminuindo os fatores de instabilidade da região.
• Havia preocupação internacional e americana com relação ao risco de proliferação de ADMs e ampliação de alcance de mísseis em razão dos programas do Iraque, Irã, Síria e da reconhecida capacidade nuclear de Israel.
• Havia presença de grupos terroristas na região com capacidade de atingir os EUA e/ou seus aliados, com apoio e conivência de países do OM. Os EUA acusavam o Irã de apoiar o Hizbollah em conjunto com a Síria, assim como esta possuiria laços com o Hamas e o Jihad Islâmico.
• A posição privilegiada do Iraque, com larga fronteira com o Irã, Síria e Arábia Saudita era vista como estratégica para os EUA exercerem pressão sobre esses países nas questões de ADMs e terrorismo, caso estabelecesse uma presença militar maciça no território.
• O Iraque vinha sofrendo e evadindo sanções da ONU há 12 anos, o que levou os EUA a crerem que seria fácil obter apoio no Conselho de Segurança da ONU. Isso não ocorreu, mas mesmo assim os EUA insistiram na formação de uma coalizão.
• Foi uma decisão unilateral dos Estados Unidos?
  • Os EUA ainda têm interesse na ONU, porque ela pode ser útil na consecução de seus interesses de segurança.
  • A coalizão que derrubou Saddam contava com 49 países, desde 20 europeus e 34 deles enviaram forças pra região.
• A despeito das inúmeras críticas e problemas relatados de 2003 a 2005, os EUA reconfiguraram toda a política do Oriente Médio por 1) viabilizarem a formação de um governo mais próximo de seus interesses; e, 2) eliminarem a possibilidade de algum ator regional controlar o petróleo da região.
• Além disso, os EUA passaram para a comunidade internacional a mensagem de que, caso outro país viesse a apoiar grupos terroristas ou desenvolvesse programas de obtenção de AMDs, eles levariam isso às últimas consequências.
• Cumpridos os objetivos no Iraque, os EUA e aliados eliminaram um dos principais fatores de instabilidade no OM e deram início a uma redefinição da política regional.
• Líbia: reviravolta política, abrindo mão de programas de AMDs, inclusive nucleares, e aproximando-se dos EUA, o que permitiu a eles identificarem e destruírem a rede clandestina de proliferação nuclear centrada no Paquistão, o que, para o autor, foi um dos resultados mais espetaculares do “processo envolvendo o Iraque”.
• Israel e Palestina: a neutralização da ameaça iraquiana diminuiu o problema da frente oriental israelense, gerando certa tranquilidade e, como Israel vinha enfraquecendo grupos terroristas palestinos desde 2001, criaram-se condições para a retirada da Faixa de Gaza. Israel encontra-se fortalecido estrategicamente, resultado bastante favorável aos EUA. A criação do Estado Palestino pode ser interrompida caso Israel se sinta ameaçado, pois a AP não atuou efetivamente contra terroristas.
• Arábia Saudita: teve sua posição política favorecida com a retirada das tropas estadunidenses de seu território, cuja presença gerava insatisfação e apoio à Al-Qaeda, resultado bastante favorável aos EUA pois agora a AS tinha uma atuação mais decisiva com relação a esse grupo.
• Síria: abandonou o Líbano, pois a oposição libanesa à Síria parece ter se encorajado diante da presença da Força Multinacional no Iraque. Uma redefinição do papel do Hizbollah significaria outro golpe na capacidade política síria.
• Irã: relacionamento com os EUA deteriorou-se desde 2004 por dois motivos: 1) inviabilização do grupo político reformista no país; e, 2) aparentemente pouca influência iraniana no processo em curso no Iraque. Houve recrudescimento do relacionamento do Irão com a AIEA (Ag. Intern. de Energia Atômica). Tensões após as eleições de 2005, o que coloca o Irã como ator regional problemático para os EUA e com menor capacidade de atuar do que tinha antes da guerra (tropas estadunidenses a leste – Afeganistão – e sudoeste – Iraque). O Irã parece estar jogando com a possibilidade de um programa nuclear, o que se leva à possibilidade de uma ação preemptiva, tanto de Israel quanto dos EUA, porém ele não descumpriu as obrigações internacionais de que é parte.
• Fenômenos políticos favoráveis aos Estados Unidos:
  1. o topo da agenda política internacional “hoje” se preocupa com não proliferação nuclear, o que não acontecia até antes da Guerra do Iraque.
  2. a demonstração de força política dos EUA tem obrigado a ONU a encontrar maneiras de continuar sendo atraente para eles. Relatórios de 2004 e 2005 do secretário-geral apontam para “reconhecimento dos interesses estadunidenses, (…) no que se refere à (…) atuação preemptiva”.
  3. os EUA também viram como resultado politicamente favorável a eles o fracasso das discussões sobre a primeira Constituição europeia, pois quem saiu perdendo foram os países que não os apoiaram na guerra. Os países da Europa Central não queriam ficar a mercê da França e Alemanha e nem da Rússia, por isso aproximaram-se mais dos Estados Unidos, principalmente através da OTAN. Em último grau, isso resultou em um enfraquecimento da coesão política da UE.
• Em suma, do ponto de vista da estrutura política do sistema internacional, os Estados Unidos saíram mais fortalecidos, e de acordo com a dinâmica da unipolaridade, ocorreu uma adequação da ordem internacional aos interesses da potência unipolar, no caso os EUA, a partir de 2003.
• A Guerra do Iraque, portanto, deveria se chamar Primeira Guerra do Reordenamento Unipolar.

 

A Diplomacia Triangular de Nixon

Resumo do capítulo 28 do livro A Diplomacia das Grandes Potências, de Henry Kissinger – Relações Internacionais Contemporâneas – Prof. José Miguel Quedi Martins

• Cenário externo: os EUA declinavam sua hegemonia em virtude de fatores como a derrota no Vietnã, o crescimento econômico da Europa e do Japão (e a consequente concorrência) e o aumento da vantagem nuclear soviética. Além disso, a URSS havia rompido com a China.
• Cenário interno: sociedade frustrada, Nixon com dificuldade de organizar as forças governamentais e cooptar apoio.

Objetivos de Nixon

• agia de acordo com os interesses nacionais dos EUA, por acreditar que um equilíbrio emergiria do conflito de interesses rivais, os quais seriam defendidos pelas principais potências.

“Será um mundo muito mais seguro e melhor, se tivermos os EUA, a Europa, a URSS, a China e o Japão fortes e saudáveis, cada qual equilibrando o outro, não uns contra os outros, enfim, uma balança estável.”  (NIXON, Time, 1972)

• idealismo wilsoniano, que levava os EUA a acreditar que tinham um compromisso com o resto do mundo de manter a paz (excepcionalismo americano), por isso a importância do internacionalismo e não um isolamento.

“Temos o destino de dar algo a mais ao mundo, além do simples exemplo que outras nações no passado foram capazes de dar…um exemplo de liderança e idealismo espirituais, que nenhuma força material ou poderio militar pode fornecer.” (NIXON)

A Doutrina Nixon

• lançada em 1969;
• representou um meio termo entre a superextensão e o retraimento;
• critérios:

1. EUA manteriam compromissos assumidos em tratados.
2. EUA fariam escudo, caso uma potência nuclear ameaçar uma nação aliada, ou de outra nação vital à segurança americana.
3. Em caso de agressão não-nuclear, os EUA contariam com que a nação diretamente ameaçada assuma a responsabilidade de fornecer o efetivo militar para a defesa.

• tratava especialmente de áreas periféricas em termos de segurança, não cobertas por alianças formais.

As Correntes de Pensamento sobre Política Externa Predominantes na Época

1. Escola Teológica: “pais” da política de contenção (Acheson, Dulles e outros); acreditavam que a principal tarefa da política externa americana era derrubar os soviéticos, sem preocupações com negociações, até que o Kremlin abandonasse sua ideologia.
2. Escola Psiquiátrica: não acreditavam que os soviéticos fossem tão diferentes dos americanos (com facções internas); defendiam negociações com setores do Kremlin que aspiravam à paz;
3. Novo Radicalismo: a partir de 1970; seu principal objetivo era “não fazer nada”, ou seja, acreditavam que os EUA não tinham o direito moral de opor-se ao comunismo e que essa oposição justamente fortalecia os soviéticos.  Não era necessário conter o comunismo, pois ele ruiria por si próprio, conforme se expandisse.
4. Teoria da Convergência: defendiam que não valia a pena os EUA arriscar-se tanto nessa oposição ao comunismo, pois acreditavam que as duas sociedades iriam se tornar cada vez mais parecidas.

O que Nixon escolheu? Nenhuma das correntes.

• Foram publicados 4 relatórios presidenciais sobre política externa a partir de 1970.
• EUA se envolveriam com causas políticas + idealismo americano com base nos interesses nacionais + envolvimento permanente + acordos de interesses mútuos com a URSS.
• Relatório de 1971: “a ordem interna da União Soviética, como tal, não é objeto de nossa política (…) Nossas relações são determinadas por sua conduta internacional.”
• Nixon não abandonou totalmente a contenção, reagindo a quaisquer ameaças geopolíticas/estratégicas da URSS.
• A política externa era marcada por uma competição pacífica rumo à distensão → equilíbrio nuclear.
• O objetivo era resolver atritos, através da cooperação com a URSS em áreas que fossem possíveis: détente.
• A cooperação em uma área poderia levar ao avanço da cooperação em outra: linkage, mas contava com problemas como a questão do controle/redução de armas, só efetivado quando a Guerra Fria chegava ao fim.

Equilíbrio Nuclear

• Havia duas correntes de pensamento: 1) CONSERVADORES: diziam que não se pode confiar nos soviéticos, enxertando o controle de armas à teoria da contenção; 2) A FAVOR DA DISTENSÃO: favoráveis ao controle de armas.
• A solução de Nixon foi enviar uma carta em 1969 aos soviéticos explicando que não era possível haver cooperação em umas áreas e, ao mesmo tempo, competição em outras – distensão seletiva.
• 1969: fracasso na tentativa de enviar o futuro secretário de Estado americano Vance a Moscou, para negociar sobre o Vietnã e a limitação de armas estratégicas.

A Triangulação

• A ligação com a URSS só começou a funcionar quando os EUA fizeram uma abertura para a China em 1969, anunciando uma série de medidas unilaterais:

1. permissão para americanos viajarem para a República Popular da China;
2. permissão para americanos adquirirem até US$ 100 de bens chineses;
3. permissão de carregamentos limitados de cereais americanos para a China.
4. anúncio, na Austrália, de que os EUA apoiariam a China nas questões asiáticas e do Pacífico, abrindo seus canais de comunicação aos chineses, caso eles abandonasse “sua visão de mundo”.

• Diante dos embates entre URSS e China em suas fronteiras (na Sibéria), resultado da tentativa de aplicação da Doutrina Brejnev, Nixon declarou que os EUA não ficariam indiferentes caso os soviéticos atacassem os chineses.

“Não desejamos nos aproveitar da hostilidade entre a União Soviética e a República Popular (…) Não podíamos deixar de ficar, entretanto, profundamente preocupados com a escalada desse desentendimento.”  (RICHARDSON, Secretário de Estado dos EUA, 1969)

• O ministro da defesa da China, Lin Piao, declarou em 1969 que os EUA não eram mais a principal ameaça a eles, declarando que Estados Unidos e União Soviética eram ameaças semelhantes, ou seja, criou uma pré-condição para a diplomacia triangular.
• No final de 1969 ocorreram os primeiros contatos diplomáticos EUA-China, quando os chineses convidaram o embaixador americano a visitar a embaixada chinesa em Varsóvia.
• Em 1971, o secretário de Estado americano Kissinger faz uma viagem secreta à China, da qual resultou o comprometimento de Mao de que a China não usaria força contra Taiwan.
• Em 1972, Nixon assina o Comunicado de Xangai, que orientaria as relações sino-americanas:

1. nenhuma das partes deve buscar hegemonia na região Ásia-Pacífico e cada qual se opõe a tentativas de qualquer outro país, ou grupo de países, para estabelecer tal hegemonia;
2. nenhuma das partes se propõe a negociar em nome de qualquer terceira parte, ou a entrar, com a outra parte, em acordos ou entendimentos referentes a outros Estados.

• Em 1973, o tom da cooperação mudou para uma concordância em reagir conjuntamente à tentativa de qualquer país estabelecer uma dominação mundial.
• Kissinger atribui à característica dos líderes tanto da China quanto dos EUA o fato de o “rapprochement” entre os dois países ter se dado tão rápido, depois de 20 anos de desligamento quase total.
• Mudança de postura soviética: a URSS viu-se desafiada em duas frentes (a OTAN, no Ocidente; e a China, no Oriente), o que foi crucial para que os soviéticos aceitassem uma distensão com os EUA, ao invés de ficarem isolados. Em virtude disso, ainda, os soviéticos foram induzidos a abafar crises existentes e não provocar novas convulsões.
• Alguns meses após a visita de Kissinger à China, os soviéticos convidam Nixon para visitar Moscou e iniciar negociações.