Autoritarismo, Crescimento Econômico e Esgotamento do Modelo de Desenvolvimento (1964-1984)

GREMAUD, A. et al. Autoritarismo, crescimento econômico e esgotamento do modelo de desenvolvimento (1964-1984). In _____ Formação Econômica do Brasil. São Paulo: Atlas, 1997. p. 167-229.

  1. 1964/67: estagnação decorrente da política de estabilização, houve profundas reformas institucionais;
  2. 1968/73: “milagre econômico”, contexto internacional favorável, altas taxas de crescimento e relativo controle inflacionário;
  3. 1974/79: tendência à retração do crescimento, por desequilíbrios intersetoriais e pelo choque do petróleo.

Do golpe militar à abertura política: principais fatos políticos dos governos militares

  • O governo militar administrou e transformou o país por meio de atos institucionais e decretos centralizando o poder no Executivo.
  • Castelo Branco (1964-67): pretendia eliminar os “maus elementos” e retomar uma “democracia restringida”, idealizada pelo grupo da Sorbone, composto por militares próximos à ESG e que entendiam a intervenção militar como temporária, eram mais liberais economicamente.
  • AI-1 (09/04/1964): suspensão de direitos políticos, instauração do “decurso de prazo”; início da formação de um quadro institucional repressivo, através da criação do SNI e da “operação limpeza”.
  • AI-2 (1965) e AI-3 (1966): estabelecimento de eleições indiretas; mais poderes ao Executivo como o de fechar o Congresso; reformula o sistema partidário.
  • AI-4 (1966): reabriu o Congresso e este foi convocado a aprovar uma nova constituição em 1967, que enfraqueceu a estrutura federativa e centralizou poderes no Executivo.
  • Costa e Silva (1967-69): considerado “linha dura”, militares mais nacionalistas e que acreditavam em forte controle armado sobre a sociedade civil, daí o aumento da repressão aos grupos de oposição ao regime, principalmente os de esquerda (ALN, AP, MR-8, VPR, etc).
  • AI-5 (1968): conferia poderes ao Presidente para fechar o Congresso, interferir nas esferas municipais e estaduais, cassar políticos, funcionários públicos e membros do judiciário, além de introduzir a censura, a tortura e uma nova “caça às bruxas”.
  • Junta Militar (1969): Lira Tavares (Exército), Augusto Rademaker (Marinha) e Márcio de Souza e Mello (Aeronáutica); Emenda Constitucional n.1, incorporando medidas repressivas ao corpo constitucional.
  • Em 1969, o uso da tortura foi intensificado, com a criação de órgãos como a OBAN (Operação Bandeirantes), depois substituída pelo DOI-CODI.
  • Médici (1969-74): também “linha dura”, intensificou o combate à guerrilha urbana, eliminando focos de resistência; a propaganda e o bom desempenho econômico eram fortemente utilizados para mascarar a repressão, esconder os problemas sociais e legitimar o regime (Brasil Grande Potência, “Pra Frente Brasil”, etc).
  • Geisel (1974-79): do grupo castelista, preocupado com a institucionalização do poder diante da perda de apoio político; impôs o II PND; início da “distensão política”, em razão de 1) fortalecimento de grupos sociais organizados pela via pacífica, que contaram com o apoio da igreja, 2) necessidade de controle dos organismos de repressão → “poder dentro do poder”; “Pacote de Abril”;

As reformas institucionais introduzidas pelo PAEG

  • O PAEG (Programa de Ação Econômica do Governo) foi um plano de estabilização com amplo espectro de reformas institucionais. Objetivo principal: combate à inflação, diagnosticada como problema de excesso de demanda. O processo reformista resultou de uma aliança entre militares e tecnocratas. O controle à inflação se deu por controle monetário, redução do déficit público e contenção salarial. O plano permitia o convívio com a inflação, através da correção monetária.
  • Reforma Fiscal: caracterizada pela “regressividade” do sistema (alta participação de impostos indiretos, concentrados nos níveis de renda inferiores) e pela profunda “centralização” da arrecadação e das decisões do governo. O déficit público foi reduzido com o aumento dos impostos e de outras fontes de receita (fundos parafiscais), com o “realismo tarifário”das empresas estatais e com a criação das ORTN, forma de financiamento não inflacionária dos déficits.
  • Reforma nas Relações Exteriores: eliminação de restrições, simplificação de procedimentos, incentivos fiscais para exportação e uso da política tarifária e da política cambial (a partir de 1968 com as minidesvalorizações); reestruturação da dívida externa e garantias para o capital estrangeiro.
  • Reforma Trabalhista: fim da estabilidade do emprego (substituída pelo FGTS) e nova política salarial, substituindo as negociações entre sindicatos e patrões por um índice de reajuste determinado pelo governo, diante da necessidade de impedir que reajustes descontrolados pressionassem a inflação. Houve grande arrocho com esta política, com redução do salário mínimo real de 18%.
  • Reforma Monetário-Financeira: objetivo de ampliar o volume de poupança e criar mecanismos adequados de financiamento da atividade econômica, através de medidas como:
    1. Garantir rentabilidade real positiva para os ativos: através da correção monetária e a criação de ativos com taxas de juros nominal pós-fixadas (CM+retorno real garantido);
    2. Possibilitar o controle monetário: criação do CMN e do BACEN; BB continuou como “banqueiro do governo” responsável pelo Crédito Rural e realizando operações em nome do Tesouro, além de poder recorrer à Conta-Movimento.
    3. Segmentar o mercado: a partir da vinculação entre as formas de captação e de aplicação, com instituições especializadas atuando em cada segmento, garantir-se-ia o desenvolvimento de todas as linhas de financiamento beneficiando vários setores da economia. Redesenhou-se a estrutura do sistema financeiro nacional, aliado à reforma do mercado de capitais;
    4. Aproximar-se do sistema financeiro internacional: através de resoluções que aumentaram a flexibilidade das instituições financeiras e permitindo às empresas fazer a arbitragem.
  • O PAEG é importante pela mudança “qualitativa” a que se propunha, nesse sentido pode ser entendido como uma adaptação do marco institucional a um novo estágio de desenvolvimento econômico.
  • Resultados: arrocho salarial; profunda alteração da relação capital-trabalho; o combate à inflação implicando redução da demanda se fez com imposição das perdas às classes trabalhadoras de renda mais baixa e às pequenas e médias empresas; aumento da massa de recursos à disposição do Estado; autonomia financeira das estatais; captação de recursos externos/endividamento.

Desempenho econômico ao longo do regime militar

  • O desempenho da economia durante o período seguiu o comportamento da indústria: ao longo do milagre o crescimento do PIB ficou em torno dos 11% e da indústria 13% a.a; de 1974/79 as taxas de crescimento industrial e do PIB caíram para 7% em média; nos anos 1980, a indústria praticamente não cresceu, apenas 0,2% e o PIB 1,6% a.a.

Crescimento industrial: milagre, II PND e crise

Milagre econômico

  • Novo diagnóstico da inflação: “de custos”, portanto promoveu-se o fortalecimento do controle de preços (CIP), manteve-se a política salarial, utilizou-se mecanismos de controle de taxas de juros e estimulou-se a concentração bancária (promoveria redução de custos decorrentes de economias de escala).
  • Nova política econômica: atenuam-se os controles sobre o crédito, levando a uma grande expansão (crédito agrícola e ao consumidor), ampliação dos gastos públicos (infraestrutura) e dos incentivos e subsídios para setores prioritários como as exportações e regiões atrasadas.
  • “O aumento dos gastos públicos foi o indutor inicial do crescimento, com importantes efeitos dinâmicos sobre o restante da economia”.
  • Setor líder do crescimento: bens de consumo duráveis, em razão da grande expansão do crédito ao consumidor (expansão na fonte de recursos como nos estímulos) → crescimento vertical → a economia foi “redinamizada” com base no endividamento familiar.
  • Setor da construção civil: apresentou forte dinamismo graças aos investimentos públicos em infraestrutura, à grande expansão do crédito habitacional e à retomada do investimento industrial.
  • Setor de bens de consumo não duráveis: cresceu, mas abaixo dos BCD, em razão da política salarial; o crescimento se deu pelo aumento da exportação de manufaturados, graças aos incentivos fiscais e creditícios.
  • Setor de bens de capital: forte crescimento, mas abaixo dos BCD e não foi capaz de atender à demanda crescente provocada pelo aumento dos investimentos, logo, aumentou a importação de bens de K → política liberalizante do Conselho de Desenvolvimento Industrial funcionou como freio ao desenvolvimento da indústria nacional de bens de capital.
  • Setor de bens intermediários: bom desempenho graças ao investimento das estatais, mas não foi suficiente para evitar que surgissem estrangulamentos na oferta interna desses bens, levando à importação.
  • Houve aumento de investimento industrial tanto das empresas estatais quanto das privadas. O crescimento dos investimentos das estatais se deu pela recomposição tarifária que ampliou a autonomia financeira das mesmas, e pela “lógica privada” dessas empresas.
  • Houve um crescimento desequilibrado → desproporcionalidades setoriais. Isso revela o caráter “cíclico” da economia: quando atingiu o PIB potencial surgiram pontos de estrangulamento que gerariam pressões inflacionárias e desequilíbrios externos → desaceleração e surgimento de capacidade ociosa. Não foi o que ocorreu, em razão do crescimento das importações, que conteve a inflação junto com o CIP. O aumento da capacidade de importar se deu em contexto internacional favorável, com grande liquidez internacional, provocando influxo de capitais externos no país.
  • Ocorreu um processo de concentração de renda, apesar do crescimento da renda per capita. A concentração, para Furtado e Singer, por exemplo, era oriunda da política salarial e das reformas trabalhistas e do autoritarismo, que enfraqueceram o poder das classes trabalhadoras.
  • Em 1973 verificou-se a maior taxa de crescimento e de investimento, além de pressões inflacionárias, que foram contidas. Houve aumento das importações e das exportações e entrada de capitais. Havia desequilíbrios estruturais crescentes e estes foram agravados pelo choque do petróleo.

O II PND

  • A tendência em 1974 era de reversão do ciclo expansivo, por condicionantes internos (desequilibrada estrutura produtiva do país) e externos (o primeiro choque do petróleo). A economia já operava acima do PIB potencial, demandando grandes volumes de importações de bens de K e matérias-primas, acentuando as pressões inflacionárias e a tendência aos déficits externos.
  • II PND: objetivo de superar a crise sem sacrificar o desenvolvimento → contexto político sobrepondo-se à lógica econômica.
  • Fiori: o modelo adotado para lidar com as contradições políticas e sociais foi a fuga para frente, acomodando os conflitos com base no crescimento contínuo, forma de legitimar o sistema e aquietar as instabilidades sociais.
  • Não se tratava de incentivar um crescimento desequilibrado, mas sim orientá-lo na direção de setores relativamente atrofiados (insumos básicos e bens de K).
  • A ampla liquidez internacional seria utilizada para o crescimento sem precisar gerar no CP o excedente para transferência à OPEP. O financiamento externo permitiria fechar o BP no CP. Os investimentos para “completar a matriz industrial brasileira” permitiriam avanços na capacidade de exportar e gerariam poupança para pagamento da dívida.
  • Principais setores contemplados: insumos básicos, minérios, petroquímica, fertilizantes, infraestrutura, energia (nuclear, hidroelétrica, Proalcool), bens de capital (incentivos fiscais, garantias de demanda, crédito, garantia de política de preços para o setor privado) etc.
  • O II PND pode ser encarado como uma continuidade no processo de substituição de importações, mas avançou para os bens de produção. → ampla mudança na política industrial → prioridade indústrias básicas.
  • Consequência política: desagradou o capital estrangeiro e o capital nacional vinculado aos bens duráveis. Para contornar, o governo elegeu as empresas estatais como “agentes das mudanças” e promoveu uma “estratégia de redução dos desequilíbrios regionais” (distribuição dos projetos de investimento), angariando força política dos oligarcas tradicionais ao Plano, além de ter conseguido apoio do capital nacional vinculado às empreiteiras e do capital nacional financeiro.
  • Avaliação do II PND:
    • Críticos: o legado foi o encilhamento fiscal do Estado e ampliação da vulnerabilidade externa;
    • Defensores (Castro & Souza): o plano possuía “profunda racionalidade econômica”, porque em 1973 foi o ano de maior taxa de investimento do milagre, na suposição de que o crescimento acelerado deveria prosseguir (safra de investimentos a ser colhida); e, havia um “desequilíbrio da estrutura produtiva”, que o plano pretendia a longo prazo modificar → os investimentos sustentaram a conjuntura impedindo uma descontinuidade de consequências.
  • O plano foi bastante exitoso, pelo menos no setor de bens intermediários. Para Castro, o II PND não foi adiamento do enfrentamento dos problemas, mas das soluções e seus resultados vieram nos anos 1980, com diminuição da relação importações/PIB → avanço no PSI e por ter aberto novas frentes de exportação, principalmente dos intermediários.
  • O II PND “fechou a matriz industrial brasileira”, mas não conseguiu internalizar geração de progresso técnico, continuando a dependência externa. A ampliação da produção de bens antes importados e novas frentes de X se fez através da intervenção do Estado no investimento, aumentando o passivo estatal, que geraria dívida na década seguinte.
  • Questão distributiva: o plano visava a resolver hiato de divisas e desproporcionalidade da estrutura produtiva, diminuindo as disparidades de distribuição de renda regional e pessoal. A renda pessoal não melhorou → “primeiro o bolo deveria crescer para depois distribuir”.

Modernização agrícola

  • A participação da agricultura no produto foi menor que a da indústria, durante o regime militar, em razão do tipo de crescimento econômico de base industrial. Contudo, os dados não contemplavam a agroindústria, que, estima-se, representava 10% do PIB.
  • Houve uma clara política de incentivo à agricultura, através de crédito subsidiado (SNCR e PGPM – Política de Garantia de Preços Mínimos) e auxílio técnico (Embrapa). Isso contribuiu para a modernização do setor, que era entendida como benéfica para aumentar a produção de alimentos/matéria-prima e sua exportação além de criar um mercado consumidor para produtos urbano-industriais.
  • Essa modernização tinha caráter capital-intensiva, poupadora de mão-de-obra e de terra, marcada pela mecanização e pela quimificação. A penetração desses “novos insumos” foi extremamente concentrada, ligada ao crédito subsidiado.
  • Houve crescimento da produtividade e da área cultivada, assim como uma diversificação agrícola (novos produtos como soja e laranja) e um nítido predomínio das culturas de exportação (problemas de abastecimento interno e pressionou os preços), além do deslocamento da fronteira agrícola para o centro-oeste.
  • Consequências da modernização do campo: efeitos sobre a estrutura fundiária (aumento da concentração de terra) e sobre as relações de trabalho (não teve efeitos importantes sobre o nível de emprego e as relações de trabalho eram predominantemente temporárias). A piora na distribuição de renda no campo e a ampliação das desigualdades regionais também são resultados dessa “modernização dolorosa”.

Financiamento do crescimento

  • Graças ao PAEG, o sistema financeiro teve um crescimento significativo em torno de 10% do PIB. Características:
    1. Aprofundamento financeiro: crescimento da relação haveres financeiros/PIB e crescimento dos haveres não monetários (1971 em diante) → “financeirização” da economia → endividamento famílias, empresas e governo. Desenvolvimento do mercado de títulos públicos federais. Letras de câmbio tiveram importância durante o milagre, pois os recursos iam para crédito ao consumidor; depois foi a Caderneta de poupança o ativo mais importante.
    2. Concentração e conglomeração do sistema: a concentração era um objetivo das autoridades monetárias para facilitar a administração e fiscalização do sistema e para reduzir as taxas de juro com possíveis ganhos de economia de escala; assim, aumentou o poder dos grandes bancos. A conglomeração dos bancos foi uma resposta ao objetivo de segmentação da reforma 1964/66 e da perda de importância dos ativos monetários, assim passaram a atuar em diferentes segmentos do mercado financeiro associados a agências financeiras extrabancárias, o que potencializa sua massa de recursos.
    3. Estrutura de financiamento: empréstimos ao setor privado aumentaram até 1975, sendo que a partir de 1973 a participação do sistema não monetário predominou. O BB era agente central do SNCR e ainda podia utilizar a conta-movimento (o comportamento de suas operações ativas tornam-se independentes de sua captação). O BNDES teve participação reduzida durante o milagre, mas retomou seu papel no II PND. Houve crescimento do SFH e das cadernetas de poupança. As empresas privadas nacionais continuaram contando com recursos próprios, enquanto as multinacionais recorriam a recursos externos. As estatais passaram a ter maior autonomia graças ao realismo tarifário e no II PND captaram recursos do exterior.
    4. Endividamento externo: havia grande liquidez internacional, assim ingressaram no país US$ 12,8 bilhões (1967-73), 6,5 bi tornaram-se reservas, mas os recursos que ingressaram não correspondiam à necessidade de poupança para financiar os investimentos. O crescimento das reservas era fator de expansão da base monetária, o que acarretou endividamento público interno. Havia dois indutores para a captação externa: o prazo e o diferencial de custos e com isso houve absorção do capital financeiro internacional e expansão dos ativos financeiros internos. Durante 1974-79, em função do choque do petróleo, as estatais foram forçadas a captar recursos externos, pois também havia ampla liquidez, ocorrendo nesse período ampliação do endividamento → estatização da dívida externa.

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