Estabilização e Reforma: 1964-1967

ABREU, Marcelo de Paiva et al. Estabilização e reforma: 1964-1967. In: ______ A Ordem do Progresso: Cem Anos de Política Econômica Republicana 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus, 1989. p. 213-231.

Os Objetivos do PAEG

  • Ministro da Fazenda Otávio Bulhões e do Planejamento Roberto Campos.
  • Objetivos: acelerar o desenvolvimento econômico; conter o processo inflacionário; atenuar desníveis econômicos setoriais e regionais; corrigir os déficits do balanço de pagamentos que ameaçam o desenvolvimento pelo estrangulamento da capacidade de importar.
  • Instrumentos de ação
    1. Política financeira
      • Política de redução de déficit de caixa governamental: para aliviar a pressão inflacionária e fortalecer a capacidade de poupança nacional;
      • Política tributária: fortalecer a arrecadação e combater a inflação;
      • Política monetária: evitar reduzir nível de atividade produtiva e capacidade de poupança das empresas;
      • Política bancária: fortalecer sistema creditício;
      • Política de investimentos públicos: fortalecer a infraestrutura econômica e social do país.
    2. Política econômica internacional
      • Política cambial e de comércio exterior: diversificação das fontes de suprimento e incentivo às exportações, utilizar a capacidade ociosa;
      • Política de consolidação da dívida externa e de restauração do crédito no exterior: aliviar pressões de curto prazo no BP;
      • Política de estímulo ao ingresso de capitais estrangeiros e de ativa cooperação técnica e financeira com organismos internacionais, com outros governos e com a Aliança para o Progresso.
  • Política de produtividade social
    • Política salarial
    • Política agrária
    • Política habitacional
    • Política educacional.
  • O programa acentuava a importância de manter ou recuperar as taxas de crescimento da economia; a inflação deveria ser combatida para não ameaçar a atividade produtiva; a restrição do BP também era uma séria limitação.
  • O PAEG propunha política de incentivo às exportações, opção pela internacionalização da economia abrindo-a ao capital estrangeiro, promovendo a integração com centros financeiros internacionais e “explícito alinhamento” com os EUA.
  • Diagnóstico heterodoxo da inflação, que a associa à poupança forçada. Atribui à inconsistência na esfera distributiva da economia a causa da inflação e vê na expansão monetária veículo de propagação dessas pressões.
  • Três causas “tradicionais” da inflação brasileira, segundo o PAEG: déficits públicos, expansão do crédito às empresas e majorações salariais superiores ao aumento da produtividade.
  • Programa desinflacionário
    1. Contenção dos déficits governamentais (corte de despesas e racionalização do sistema tributário);
    2. Crescimento dos salários reais proporcional ao aumento da produtividade e à aceleração do desenvolvimento;
    3. Política de crédito às empresas “suficientemente controlada”, para impedir excessos da inflação de procura e “suficientemente realista” para adaptar-se à inflação de custos.

Política Salarial no PAEG

  • Três pontos principais
    1. Manter a participação dos assalariados no produto nacional;
    2. Impedir que reajustes salariais desordenados realimentem o processo inflacionário;
    3. Corrigir as distorções salariais (no serviço público federal, autarquias e sociedades de economia mista).
  • Quadros/Goulart (1961-64): apesar dos reajustes frequentes, o salário mínimo real caiu aproximadamente 20%.
  • 1965: Circular nº 10 determinava a forma do reajuste salarial da administração pública federal, recomendada também aos estados e municípios. Sobre o salário real médio deveria incidir a taxa de produtividade e metade da inflação programada pelo governo para o ano anterior (resíduo inflacionário), além do princípio da anuidade dos reajustes. O julgamento da essencialidade cabia ao governo.
  • Com a repressão, as negociações diretas entre trabalhadores e empregadores foram substituídas pela fórmula de reajuste fornecida pelo governo.
  • Efeitos da política salarial sobre o salário mínimo real médio: queda de 7% em 1965, mais uma redução de 7% em 1966; nos anos seguintes o ritmo da queda foi reduzido. Também houve queda do salário real médio na indústria de transformação até 1967.

Condução das Políticas Monetária e Fiscal

  • Os impostos diretos e indiretos foram imediatamente aumentados, diminuindo o déficit do governo de 4,2% em 1963 para 1,1% em 1966. O déficit foi alterado em sua forma de financiamento, em 1966 sendo totalmente por empréstimos junto ao público.
  • As políticas monetária e de crédito, entretanto, foram mais “erráticas”.
    • A partir de 1965, tais políticas foram “folgadas”, elevando a liquidez real; a expansão monetária naquele ano esteve acima do crescimento dos preços;
    • Esta “descalibragem” na política monetária se deve ao resultado do BP que foi favorável em razão do aumento de empréstimos/financiamentos do exterior em 65%, além de os investimentos diretos quase triplicarem.
    • A política monetária não foi suficientemente ágil para esterilizar o influxo de moeda gerado pelo superávit externo (queda nas importações, recorde nas exportações, reservas dobraram).
    • A partir de 1966, as políticas tornam-se “apertadas”, reduzindo a liquidez real e inibindo um pouco o crédito ao setor privado, não fossem os empréstimos do Banco do Brasil que se expandiram.

O Impacto sobre a Produção e os Preços

  • Qual o impacto sobre os preços e o produto das políticas do PAEG?
  • Os preços elevaram-se em 1964 em razão do aumento nas tarifas dos serviços públicos, da liberação dos alugueis congelados e de outros preços: “inflação corretiva”, para o governo.
  • Os salários dos militares foram aumentados em 120%, enquanto dos empregados civis 100%.
  • O crédito ao setor privado expandiu-se a taxas menores do que a moeda, em 1964.
  • O relativo alívio na liquidez permitiu pequena recuperação da produção industrial, que cresceu em torno de 5%.
  • 1965: início da queda da curva inflacionária – cronologia:
    • 1963: segundo trimestre a atividade industrial entra em recessão;
    • 1964: alívio na liquidez real permitiu pequena recuperação industrial, mas os preços continuavam elevando-se;
    • 1965: abrupta quebra na tendência de crescimento dos preços agrícolas e industriais;
    • 1966: queda no ritmo de crescimento da moeda; crescimento industrial de 11% em razão do crédito fácil e da utilização da capacidade ociosa acumulada; agricultura tem mal desempenho; nova redução salarial; inflação declina mas em nível muito menor do que em 1965.
  • 1966: mudança na política para uma ortodoxia monetarista. O déficit reduz-se a 1,1% do PIB em razão da elevação dos impostos e do corte nas despesas; o financiamento do déficit era por títulos públicos e empréstimos externos – primeira vez que o déficit da união era financiado sem recurso à emissão.
  • Os empréstimos dos bancos comerciais ao setor privado melhoraram principalmente pela ação do Banco do Brasil, que expandia seus empréstimos mais que outros bancos, evitando que a política monetária restritiva atingisse plenamente o setor privado.
  • 1967: quadro já era nitidamente recessivo, com desaceleração da atividade industrial, reflexo da relação entre as políticas fiscal, monetária e creditícia restritivas, que constituem os aspectos ortodoxos da estabilização pós-1964.

Os Custos da Estabilização

  • Quais os custos da experiência com a ortodoxia? Em primeiro lugar, o desemprego.
  • Outro impacto foi sobre as empresas, especialmente as pequenas, cujo número de falências/concordatas triplicou entre 1964-66, sendo os setores mais atingidos os de vestuário, alimentos e construção civil. Este último setor em razão da política fiscal que reduziu as despesas com obras públicas; como se trata de setor intensivo em mão-de-obra há, portanto, um caráter socialmente regressivo quando paralisado.
  • A partir de 1966, iniciou o influxo de capitais externos, gerando superávits crescentes na conta capital, mas apenas 6,5% desses empréstimos foram contratados por empresas nacionais privadas e se tratavam na maioria de empréstimos para filiais brasileiras de multinacionais junto às suas matrizes (facilitado pela Instrução 289).
  • Como a política fiscal restritiva afetou a composição das despesas públicas? Em 1965, a maior queda na participação foi do Ministério da Viação e Obras Públicas, enquanto o Ministério da Guerra aumentou seus gastos em 10,4%. Em 1966 os ministérios do Trabalho e da Previdência social reduzem participação na despesa.

Além da Ortodoxia Simplista

  • Até que ponto o PAEG foi ortodoxo?
  • A ortodoxia começa no diagnóstico da inflação, cuja causalidade se dá pela excessiva expansão monetária e creditícia que causam pressões inflacionárias. O nível de produto ou a taxa de crescimento são considerados independentes da taxa de expansão da moeda, que se está em excesso, é em razão de “incompetência”, “clientelismo populista” e “excessiva intervenção governamental”. Isso se materializa no excesso de despesa do governo sobre a receita e no financiamento deste déficit pela emissão. A inflação, assim, seria resultado da intervenção do governo na economia. Para combatê-la, os ortodoxos recomendam políticas monetária e creditícia restritivas, além de uma política fiscal restritiva para reduzir as pressões de demanda no sistema. No setor externo também optam pelo liberalismo, sugerindo câmbio “realista” e redução da proteção tarifária à indústria oligopolística. O excesso de moeda gera excesso de demanda, refletindo-se no mercado de trabalho, que, quando a economia está aquecida, apresenta redução do desemprego e elevação dos salários nominais acima do nível geral de preços, gerando pressões inflacionárias. Assim, quando se corrigem os excessos das políticas monetária/fiscal os mercados ajustam-se às novas condições, exceto o mercado de trabalho, cujos salários resistem a adequar-se aos preços.
  • A versão mais recente do monetarismo associado às expectativas racionais e à macroeconomia dos mercados em equilíbrio encara o mercado também como em permanente equilíbrio, sendo recomendável evitar o excesso de oferta monetária adotando regras para expansão da moeda e do crédito.
  • Nesse sentido, o PAEG não foi totalmente ortodoxo, pois havia demasiada preocupação em manter as taxas de crescimento e havia alguma tolerância com a inflação, combatida de forma gradualista. O diagnóstico era que a inflação decorria de uma “inconsistência da política distributiva”, e isso poderia ser resolvido através da política creditícia, “suficientemente controlada para impedir os excessos da inflação de procura, mas suficientemente realista para adaptar-se à inflação de custos”.
  • O PAEG propôs então uma série de reformas institucionais, identificadas como necessárias para a estabilização, que tinham o objetivo de atacar:
    1. A desordem tributária: introduziu-se o mecanismo da “correção monetária”, permitindo uma reforma completa do sistema tributário;
    2. As deficiências de um mercado financeiro subdesenvolvido a inexistência de um mercado de capitais: criação do BACEN, modernizando o sistema financeiro; criação do Banco Nacional de Habitação, dentro do programa de reforma habitacional, que junto com PIS e PASEP tornaram-se de captação de poupança privada forçada. O sistema financeiro moderno mais a correção monetária criaram condições para captação de poupança privada voluntária, que financia o Tesouro e o investimento privado.
    3. As ineficiências e restrições ligadas ao comércio exterior: a possibilidade de recorrer a empréstimos externos em moeda estrangeira teve efeitos regressivos, privilegiando apenas empresas estrangeiras e grandes empresas estatais e, para este influxo de capitais, foi necessário conquistar confiança das agências internacionais, através de demonstrações de ortodoxia. A restrição no BP, assim, teve papel decisivo na opção pela ortodoxia.
  • Os pilares do PAEG da política desinflacionária foram as reformas institucionais e a política salarial. A fórmula oficial de reajuste substituiu a negociação dos salários e acabou reduzindo o salário mínimo a cada ano até 1974, o que pode ser chamado de “compressão salarial”. A repressão sobre os sindicatos solucionou o conflito distributivo reduzindo a parcela salarial, o que a ortodoxia faria através de recessão e desemprego.
  • Se foi diagnosticada que a causa da inflação era o conflito distributivo, por que o PAEG insistiu na prática de políticas fiscal e monetária restritivas ortodoxas? Porque acreditavam que, embora houvesse deterioração da distribuição de renda, isso seria preferível ao desemprego e à recessão. Ainda, insistiu-se na ortodoxia para agradar aos órgãos financeiros internacionais e atrair capitais.

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