Modelos Conceituais e a Crise dos Mísseis de Cuba

ALLISON, G. T. Modelos conceituais e a crise dos mísseis de Cuba. In: BRAILLARD, P. Teoria das relações internacionais. Lisboa: Calouste Gulbenkian, 1990. p. 216-246.

  • A crise dos mísseis de Cuba foi um acontecimento único, onde a probabilidade de ter ocorrido uma catástrofe como nunca foi estimada pelo presidente Kennedy entre 30 e 50%.
  • O que cada analista julga ser importante está ligado não somente à evidência dos fatos, mas a “lentes conceituais” através das quais ele considera a evidência.
  • O objetivo deste estudo é examinar algumas das hipóteses e das categorias fundamentais empregadas pelos analistas quando consideram os problemas do funcionamento do governo, especificamente assuntos externos e militares.
  • A tese se resume em três proposições:
    1. os analistas se baseiam em modelos conceituais largamente implícitos e que têm importantes consequências quanto ao conteúdo de suas reflexões. As explicações manifestam particularidades regulares e previsíveis. As regularidades refletem as suposições do analista, assim os conjuntos destas suposições conexas constituem quadros de referência ou modelos conceituais (no sentido de esquema). As suposições são essenciais para a explicação e a previsão, para não cair em mera descrição. A lógica da explicação exige que se distingua as determinantes significativas e importantes do acontecimento, ao mesmo tempo que a lógica da previsão permite recapitular as diversas determinantes enquanto elas influem sobre o acontecimento.
    2. a maior parte dos analistas explica e prediz através de um modelo conceitual fundamental → modelo de política racional: Modelo I. Através desse modelo tentam entender os acontecimentos como atos mais ou menos intencionais de governos nacionais unificados, tentando demostrar como o governo pode escolher a ação em questão dado tal problema estratégico.
    3. dois outros modelos: modelo de processo organizacional (Modelo II) e modelo de política burocrática (Modelo III), que fornecem melhor explicação e previsão. O Modelo II chama “ações” e “escolhas” de “outputs” de grandes organizações funcionando conforme modelos regulares de comportamento, ou seja, ao analisar um problema põe em evidência os tipos de comportamento organizacional que estiveram na origem da ação. O Modelo III está centrado na política interna do governo, os acontecimentos estão na categoria das consequências dos diversos jogos de negociações entre jogadores de diferentes hierarquias do governo nacional, ou seja, a política burocrática.

Modelo I: Política Racional

  • Dois sovietólogos concluíram que a instalação dos mísseis em Cuba foi motivada  principalmente pelo desejo dos líderes soviéticos de suprimir a larga margem de superioridade estratégica dos americanos.
  • Os analistas chegam a essa conclusão escolhendo várias características salientes desta ação e as utilizam como critérios para testar diversas hipóteses sobre os objetivos soviéticos.
  • Já Morgenthau, ao explicar o estopim da I Guerra, impõe aos dados um esboço racional, ou seja, busca um equilíbrio racional na ação e cria uma espantosa continuidade na política externa que faz com que ela se apresente como um continuum racional independentemente dos motivos/preferências/qualidades dos homens de Estado.
  • Suposições que caracterizam o modelo de política racional:
    • presume-se que o que deve ser explicado é a ação;
    • supõe-se que o ator é o governo nacional;
    • supõe-se que a ação é eleita como resposta calculada a um problema estratégico;
    • a explicação mostra qual objetivo o governo perseguia ao agir e de que modo esta ação era uma escolha racional dado os objetivos da nação.
  • A maior parte dos analistas adota este modelo e é fundamental a ideia de que acontecimentos são atos de nações, ou seja, explicar um acontecimento de política externa seria mostrar como o governo escolheu racionalmente esta ação.
  • Paradigma da política racional:
    1. Unidade básica de análise: a política como escolha nacional – acontecimentos no plano exterior são concebidos como ações escolhidas pela nação/governo nacional, optando por aquela que maximiza seus objetivos estratégicos. As “soluções” do problema estratégico são as categorias fundamentais da análise.
    2. Tipo dominante de raciocínio: se uma nação realiza certa ação, deve ter tido propósitos para os quais essa ação representa um meio ótimo. Põe-se em evidência o modelo intencional com o qual o acontecimento pode ser relacionado enquanto meio que maximiza um valor.
    3. Proposições gerais: a probabilidade de qualquer ação resulta da combinação de fatores como os valores e objetivos importantes da nação, as diferentes ações possíveis conhecidas da nação, as estimativas pela nação das diversas consequências decorrentes de cada ação possível e a avaliação final de cada conjunto de consequências.
      • Um aumento dos custos de uma ação (redução do valor do conjunto das consequências) ou uma redução da probabilidade de alcançar determinadas consequências reduz a probabilidade de escolha da ação.
      • Uma redução dos custos de uma ação (aumento do valor do conjunto das consequências) ou um aumento da probabilidade de alcançar determinadas consequências aumenta a probabilidade de escolha desta ação.

Modelo II: Processo Organizacional

  • O comportamento governamental pode ser entendido menos como escolhas deliberadas de líderes e mais como outputs de grandes organizações, funcionando como modelos-tipo de comportamento.
  • Os governos compõem-se de grandes organizações com responsabilidades compartilhadas de acordo com seus domínios e cada organização se ocupa de um conjunto particular de problemas com uma independência quase total.
  • O comportamento governamental sobre um problema importante reflete o output independente de várias organizações, parcialmente coordenadas, mas que requerem coordenação de ações através de regras para se fazerem as escolhas, além de serem necessários “programas” bem estabelecidos.
  • Um governo compõe-se de  organizações existentes, cada uma com um conjunto determinado de processos e de programas-tipo de funcionamento. O comportamento dessas organizações (logo, do governo) é determinado por rotinas estabelecidas anteriormente nessas organizações, embora elas se transformem.
  • As proposições utilizadas no estudo das organizações reduzem-se a tendências e são necessárias informações extras sobre uma organização particular para obter especificações sobre afirmações respeitantes às tendências.
  • Paradigma do Processo Organizacional:
    1. Unidade básica de análise: a política como output organizacional – os acontecimentos internacionais são outputs organizacionais de três modos: 1) os fatos são outputs organizacionais, 2) as rotinas organizacionais são opções efetivas para os responsáveis governamentais, 3) os outputs organizacionais estruturam a situação no interior de constrangimentos onde os responsáveis vão decidir sobre um problema.
    2. Tipo dominante de raciocínio: as características da ação governamental são consequência de rotinas estabelecidas e das escolhas dos responsáveis governamentais, através de informações e estimativas fornecidas pela rotina entre os programas existentes. A explicação se dá pela revelação das rotinas e dos repertórios organizacionais que produziram os outputs do acontecimento.
    3. Proposições gerais:
      • Ação da organização: as ações das organizações são determinadas pelas rotinas organizacionais.
        1. Os processos-tipo de operação constituem rotinas para se ocuparem situações standard. A capacidade regularizada de execução adequada é obtido a expensas da standardização. A média calculada no conjunto dos casos é melhor do que seria se cada caso fosse tratado individualmente.
        2. Um programa raramente está adaptado à situação específica na qual é executado, sendo na melhor das hipóteses, o mais apropriado num repertório estabelecido anteriormente.
        3. Considerando que os repertórios são feitos por organizações de “espírito fechado”, os programas disponíveis para enfrentar uma situação particular estão mal adaptados.
      • Flexibilidade limitada e transformação por crescimento: o comportamento num momento t é marginalmente diferente do comportamento no momento t-1.
        1. Os orçamentos das organizações modificam-se de maneira crescente. As previsões que exigem grandes transferência orçamentais entre organizações ou partes delas deveriam ser limitadas.
        2. Um investimento organizacional quando iniciado não é abandonado mesmo quando os custos são superiores aos benefícios, porque os interesses organizacionais em jogo nos projetos os conduzem muito além do nível de perda.
      • Possibilidades administrativas de realização: um desvio separa o que os responsáveis políticos escolhem e o que as organizações efetivamente realizam.
        1. Projetos que exigem que várias organizações atuem com elevado grau de precisão têm pouco sucesso.
        2. Projetos que exigem que os elementos da organização se desviem de suas funções raramente são executados como planejado.
        3. Os responsáveis governamentais podem esperar que cada organização realize a sua tarefa dentro do que ela é capaz de oferecer.
        4. Os responsáveis governamentais pode receber informação incompleta e deformada de cada organização sobre um problema.
        5. Quando parte de um problema de uma organização é contrário aos objetivos da organização haverá resistência à sua execução.

Modelo III: Política Burocrática

  • Política burocrática é um jogo de negociação segundo vias estabelecidas entre jogadores situados hierarquicamente no governo.
  • Para o modelo III, o comportamento do governo é resultado de jogos de negociação. Há numerosos atores vistos como jogadores, que não se concentram em apenas uma questão mas em várias, de acordo com diversas concepções dos objetivos nacionais, organizacionais e pessoais, onde as decisões governamentais se dão através das lutas que constituem a política.
  • Círculo dos jogadores centrais: altos responsáveis políticos + representantes de cúpula das organizações. Uma influência sobre este círculo assegura certa posição independente.
  • A descentralização necessária das decisões garante que cada jogador tenha considerável liberdade de ação, sendo o poder assim compartilhado.
  • As responsabilidades distintas sobre personalidades individuais encorajam as diferenças de percepção e de prioridade, nesse sentido se partilha o poder e a linha de conduta é decidida pela política.
  • O que altera a posição dos peões do jogo é o poder e a habilidade dos defensores da ação em questão e a daqueles que se opõem.
  • O comportamento do governo, portanto, é constituído pelas escolhas feitas por um jogador, pelos resultados dos jogos secundários, pelos resultados dos jogos centrais e dos mal entendidos, todos colocados no mesmo plano.
  • Paradigma da Política Burocrática:
    1. Unidade básica de análise: a linha de conduta como consequência política. As decisões e ações dos governos são consequências políticas internacionais, no sentido de que resultam antes do compromisso e até competição entre os membros do governo e políticas por envolver negociação. O comportamento nacional nos assuntos internacionais é resultado de jogos simultâneos, embora estruturados por vias fixadas.
    2. Tipo dominante de raciocínio: a ação praticada por uma nação é a consequência de negociações no interior do governo. A revelação das desavenças entre os jogadores com diferentes percepções e prioridades e concentrando-se em distintos problemas produz as consequências que constituem a ação.
    3. Proposições gerais:
      • Ação e intenção – a ação não pressupõe a intenção. O conjunto do comportamento sobre uma questão resulta de indivíduos com diferentes intenções que contribuíram para compor um resultado distinto do que qualquer um teria escolhido.
      • A vossa opinião depende da vossa posição – para muitas questões a posição de um jogador pode ser determinada a partir de informação a respeito de sua situação.
      • Os altos responsáveis e os executantes – o (a) presidente sonda o aspecto particular das questões, tenta preservar sua margem de manobra até as incertezas diminuírem e avalia os riscos; os altos responsáveis pela política externa lida com problemas “do dia” e devem “apoiar a confiança do presidente” na linha de conduta correta; já os executantes se encarregam da maior parte dos problemas e das escolhas possíveis e enfrentam o problema de atrair a atenção dos altos responsáveis para que o governo faça o que é justo. Um funcionário responsável teria que levar os outros a concluir que o que deve ser feito é o que a sua própria estimativa das responsabilidades exige que eles façam, no seu próprio interesse.
  • Implicações da discussão:
    1. a formulação de outros quadros de referência e o fato de que diferentes analistas que utilizam diferentes modelos produzem explicações completamente diferentes deve atentar para as “redes” que se emprega.
    2. implica uma tomada de posição sobre o problema da etapa atual da investigação, sendo necessário uma análise sistemática dos resultados atingidos no momento atual. Pontos anteriores à formulação das questões, quando utilizados com clareza e sensibilidade na forma de categorias e hipóteses, contribuem para aquisição de grande quantidade de dados, mas são obstáculo maior na análise de problemas importantes.
    3. os paradigmas preliminares e parciais apresentados fornecem uma base para análise de problemas de política externa e militar. A forma como os modelos II e III abordam problemas antes tratados pelo modelo I permite avanços na explicação e na previsão.
    4. a presente formulação dos paradigmas é um primeiro passo, mas a explicação das escolhas do governo nem sempre são satisfeitas. No modelo I, os analistas podem explicar qualquer ato como precedentes de uma escolha racional, porém isso não necessariamente constitui explicação da realização da ação. No modelo II, há a explicação sobre t em termos de t-1, mas os governos fazem claros desvios em relação à noção de que o mundo é contíguo, faltando compreender melhor a relação entre programas e processos-tipo dentro das organizações e como um responsável pode melhorar o funcionamento dela. No modelo III há muita complexidade, demandando informações frequentemente esmagadoras e detalhes da negociação que podem ser relegados. Os paradigmas põem em evidência a aceitação parcial dos quadros de análise, cada um se concentrando numa categoria de variáveis e considerando outros fatores como ceteris paribus.

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